Del 1 al 13 de noviembre se celebró la 26a Conferencia de las Partes (COP) de la Convención Marco de Naciones Unidas sobre Cambio Climático (CMNUCC), encuentro que se celebra cada año desde 1992. Esta COP buscaba completar el libro de reglas para la plena implementación del Acuerdo de París y dar pasos hacia el establecimiento de nuevas metas, como las de adaptación y la de financiamiento.

Esta COP fue particularmente compleja pues al haber cancelado el encuentro en 2020, a causa de la pandemia, se crearon aún más expectativas y necesidades, en particular en materia de financiamiento, siendo una COP fuertemente enfocada en este tema.

Cada COP representa un paso en el proceso para el alcance de las metas de largo plazo, por lo que es difícil pensar que una sola cumbre va a resolver todos los problemas asociados a cambio climático. Por ello aquí resaltó algunos aspectos que son positivos, algunos que son negativos y algunos temas que, aunque pendientes será importante dar seguimiento en el marco del denominado “Pacto de Glasgow”, que fue aprobado por las partes el 13 de noviembre. Este análisis sobre los principales temas de mitigación, adaptación y financiamiento son solo algunos de los discutidos en la COP, por lo que es importante conocer todas las decisiones resultados de la Conferencia.

Lo bueno 

1.5º C está vivo: en materia de mitigación y pese a la resistencia de países como Arabia Saudita de reconoce la información del Panel Intergubernamental de Cambio Climático (IPCC por sus siglas en inglés), el “Pacto de Glasgow” enfatiza la necesidad de estabilizar las emisiones y no pasar de más de 2º C e idealmente 1.5º C, llamando a las partes a aumentar la ambición de las Contribuciones Nacionalmente Determinadas para orientarlas hacia esta trayectoria. El Pacto da bienvenida al último informe sobre la ciencia del cambio climático del IPCC, reconociendo la información científica, aunque aún falta darle un rol central en el proceso.

Financiamiento para la Adaptación: desde la firma del Acuerdo de París se había hablado de la necesidad de balancear el financiamiento dedicado a mitigación y a adaptación. De acuerdo con algunas fuentes la diferencia entre el financiamiento es de 80% para mitigación, 20% para adaptación (SCF, 2021), mientras que otros dicen que es de 90% para mitigación, 10% adaptación (CI, 2021).

En esta COP se abrió toda una nueva conversación sobre financiamiento para adaptación, exigiendo predictibilidad, y fortaleciendo mecanismos como el Fondo de Adaptación que recibió compromisos de financiamiento por 356 millones de dólares. Incluidos compromisos por parte de Estados Unidos que nunca había dado recursos a este fondo. El Fondo no era bien recibido por algunos países desarrollados porque venía del Protocolo de Kioto 1 , pero ha sido de los pocos mecanismos en movilizar financiamiento a nivel local, por lo que los países en desarrollo lo defendieron y hoy es parte de los mecanismos financieros de la Convención, como lo establece el Acuerdo de París.

Además de ello se acordó “doblar” el financiamiento para la adaptación hacia 2025 con base en los niveles de 2019, si bien esto es positivo, a la luz del desbalance con adaptación, sigue siendo insuficiente.

Nueva meta de financiamiento: Un tema fundamental en materia de financiamiento climático es la transferencia de 100 mil millones de dólares anuales a partir de 2020, meta establecida desde 2009 que no se ha cumplido (de lo que hablaré más adelante), sin embargo, reconociendo que los 100 mil millones son insuficientes para hacer frente a la crisis climática, se abrió una conversación para planear una nueva meta cuantificable de
financiamiento climático, que debe estar lista para 2025.

Se ha establecido que se hará un plan de trabajo, transparente, siendo un aspecto fundamental que la nueva meta tendrá que tomar en cuenta las necesidades de los países en desarrollo, aunque el lenguaje ideal hubiese sido que será “basada en las necesidades de los países en desarrollo”. No obstante, se reconoce que esta meta tendrá como piso los 100 mil millones, y tendrá que construirse con un proceso participativo, a diferencia de la
meta de los 100 mil millones que fue solo una meta política.

Es importante decir que en esta COP se presentó y aprobó el primer informe sobre “Determinación de Necesidades de Países en Desarrollo” que servirá de base para conocer cual es el monto de financiamiento necesario para determinar la nueva meta. Aunque es importante recordar que el objetivo último del Acuerdo de París, incluido en su artículo 2.1.c es hacer consistentes los flujos de financiamiento con el desarrollo bajo en emisiones y resiliente al clima.

Mejora de acceso a financiamiento y efectividad: Uno de los temas más importantes cuando se habla de financiamiento es el de la mejora de acceso, sobre todo a países menos desarrollados y a localidades vulnerables. Esto debido a que acceder a financiamiento ha sido uno de los temas más complejos para muchos países, llevando a grandes disparidades en la distribución de dichos recursos. En el “Pacto de Glasgow” se reconoce que es necesario mejorar el acceso y ya no solo por parte de los mecanismos financieros como el Fondo Verde del Clima, la Facilidad para el Medio Ambiente Mundial, sino también por parte de los Bancos Multilaterales de Desarrollo y otras entidades financieras. Además de que se habla cada vez más de la efectividad del financiamiento, para ya no solo hablar de la cantidad, sino también de la calidad del mismo.

Temas transversales: se avanzó en temas como género, la participación de poblaciones indígenas, así como hubo un reconocimiento en casi todos los procesos a los derechos de las juventudes y a los derechos humanos en general. Aunque algunos procesos no lograron dejar el lenguaje como los grupos habían demandado, como en la Programa de Acción para el Empoderamiento Climático, en donde el tema de derechos humanos no quedó explícito.

Lo malo
¿Adiós carbón?: Desde la creación de la CMNUCC se sabía que las principales fuentes de emisiones de gases de efecto invernadero son la quema de combustibles fósiles y la deforestación. Sin embargo, en el paquete de decisiones de Glasgow, se incluyó por primera vez la mención de la necesidad de sacar el carbón como meta fundamental de mitigación. No obstante, en el último minuto India (con apoyo de Estados Unidos) señaló que no quería “sacar” (phase-put) sino “bajar” (phase-down) la producción de carbón. Esto generó mucho enojo entre las partes, que consideraron como una traición este último ajuste, lo que llevo al Presidente de la COP a partir en lágrimas por la frustración producto de la imposición de Estados Unidos (aunque todos los países culparon a India, fue Estados Unidos quien apoyó este cambio). Lo ideal en el corto plazo es que este anuncio aplique tanto al gas como al petróleo.

En esta misma línea se habló de la necesidad de retirar los subsidios a los combustibles fósiles, aunque se señala que deben ser solo aquellos “ineficientes”, lo que también recibió críticas, pues se sabe que todos los subsidios a lo combustibles fósiles son en un contexto de crisis climática, ineficientes. El problema de dejar este lenguaje es que deja a libre albedrío de las partes decidir cuando son o no “ineficientes”. Pese a que es un tema negativo, el hecho de que aparezcan en el texto por primera vez es un aspecto positivo.

Incumplimiento de la meta de financiamiento: El cumplimiento de la meta de los 100 mil millones de dólares establecida en 2009, aunque insuficiente, es importante por la construcción de confianza entre las partes, pues se trata de la materialización de los acuerdos. Poco antes de celebrada la COP, Alemania y Canadá presentaron el “Plan de Entrega” ( Delivery Plan ) de los 100 mil millones en donde se señala que no se cumplirá a cabalidad sino hasta 2023, lo que generó un ambiente de desconfianza al inicio de la sesión. Si bien se establece que los países desarrollados seguirán haciendo esfuerzos, aún en el contexto de la pandemia por cumplir con la meta, la realidad es que es una meta planteada hace más de 12 años, por lo que los países tienen poca justificación para no haber cumplido. Este tema se mantiene como uno de alta tensión entre las partes.

Pérdidas y daños: uno de los temas pendientes en el proceso era avanzar en el plan para atender las pérdidas y daños que a diferencia de la adaptación, se tratan de aspectos que ya pasaron y que ya causaron altos costos a causa de los impactos del cambio climático, dejando la pregunta de ¿quién paga por ello?. Si bien el “Pacto de Glasgow” pone en marcha la denominada “Red de Santiago” para implementar el plan de trabajo sobre pérdidas y daños, los países más vulnerables habían exigido que se creara un mecanismo de financiamiento para atender este asunto, proponiendo una “facilidad”, misma que no fue aceptada por los países desarrollados, quienes a cambio propusieron un “diálogo” para tratar el tema. Los países del G77 + China y particularmente los países más vulnerables, lo consideraron insuficiente, pero aceptaron que dicho diálogo sirva para crear el mecanismo financiero.

Mecanismos de mercado de carbono: quizá uno de los temas más complejos que este proceso ha negociado es el del denominado artículo 6, asociado a mecanismos de mercado (y no mercado). La comercialización de las emisiones fue un tema que entró en el último minuto de la negociación del Acuerdo de París y cuyas reglas no se pudieron concretar en la COP 25 en Madrid (por lo que se considero un fracaso). Pero después de estas dos semanas de discusión, los países acordaron los aspectos guía del artículo 6 (tanto 6.2, 6.4 y 6.8) que hacían falta para completar el libro de reglas del Acuerdo de París.

Aunque es positivo que se tengan las reglas, la realidad es que lo acordado deja varios cabos sueltos, pues, aunque llama a hacer los ajustes correspondientes entre las partes, y a establecer un sistema de reporte, no está claro cómo en la práctica se evitará la doble contabilidad. Lo cierto es que los mecanismos hablan de que en ninguno de los casos se  deberá aumentar las emisiones globales.

Por otro lado, mantiene la idea de usar los certificados derivados del Mecanismo de Desarrollo Limpio que no hayan sido cancelados, lo que no es ideal, aunque deberán hacerse los ajustes correspondientes, para participar en este nuevo proceso. Un aspecto positivo es que reconocer el tema de derechos humanos, de poblaciones locales, jóvenes y mujeres, y habla de mantener la integridad ambiental, aunque dice que buscará hacer los mínimos impactos posibles, lenguaje que deja aspectos abiertos a la interpretación.

Otro aspecto es que se considera que el 5% de la venta de los certificados o bonos se irá al Fondo de Adaptación, aunque sólo del mecanismo considerado en el punto 6.4 y no en todos. Recordemos que en el marco del Protocolo de Kioto sólo eran el 2%, por lo que puede ser un aspecto positivo, aunque aún insuficiente para dar predictibilidad al financiamiento para la adaptación, pues la adaptación no debería estar ligada a los mecanismos de mercado únicamente.

Lo pendiente

Hay muchos acuerdos que se pasarán a la siguiente COP. Discusiones que no fueron concluidas como el tema de las circunstancias especiales de los países africanos; algunos temas del Comité Permanente de Financiamiento y más.

Pero algo importante es también observar y dar seguimiento a los anuncios ocurridos al inicio de la COP, como el acuerdo en materia de reducción de deforestación (al que se sumaron 141 países), el anuncio para la reducción de metano (al que se sumaron más de 100 países), el anuncio para reducir las inversiones públicas en carbón (al que se sumaron 25 países) y otros, que si bien no son vinculantes a la luz de la Convención tendrán que ser de observancia pública.

Finalizo este artículo haciendo un análisis sobre los actores claves de la COP.

Los actores clave 

La presidencia de la COP 26 encabezada por Alok Sharma del gobierno británico jugó un rol muy importante, al igual que su equipo, para impulsar discusiones en un contexto sumamente complejo. La presidencia no tuvo un proceso fácil, y pese a buscar acuerdos con todas las partes, la relación con Estados Unidos tuvo un gran peso que fue altamente criticado. Lo anterior porque aunque todo el mundo celebró la llegada de Biden a la Casa
Blanca, su posición en temas críticos, como el de financiamiento no fueron del todo positivos, pues mantuvo un bloqueo a temas relevantes para países más vulnerables como el tema de pérdidas y daños.

La próxima COP será en Egipto, un país del grupo africano, cuya presidencia tendrá que liderar importantes acuerdos en materia de financiamiento para adaptación y pérdidas y daños, sin dejar de mencionar que seguirá la discusión para la implementación de los mecanismos de mercado incluidos en artículo 6. El grupo africano ha pedido en diversas ocasiones ser reconocido por tener circunstancias especiales, lo que aún no ha sido reconocido, pues países de Asia y América Latina y el Caribe también han mencionado que en todas las regiones hay países con condiciones especiales. Esto se asocia a que los países africanos tienen interés de ser principales receptores de financiamiento, aunque en realidad ya lo son.

Tras Egipto, los Emiratos Árabes Unidos serán quienes presidirán la COP28 en Asia. Séptimo país productor de petróleo, con todos los retos políticos que esto implica.

Las voces

Si bien los estados y sus gobiernos mantienen el control firme de lo que pasa en las COPs, hoy está más que claro que las voces de jóvenes, comunidades indígenas, y de grupos de mujeres son cada vez más escuchadas y comienzan a apropiarse más de los espacios. Hay muchas personas que piensan que movilizarse a las COPs no vale la pena, sin embargo, es esta presión la que hoy ha hecho posible que temas como la adaptación y las pérdidas y daños se hayan colocado como aspectos cruciales de la discusión. Estas voces ya no son invisibles, ya no son silenciosas, estas voces han marcado una nueva ola de participación e impulso que ya no permite que los países hagan lo que quieran, sin tener una reprimenda social y política.

Estas voces se movilizaron en las calles de Glasgow (cerca de 100,000 personas marcharon el 6 de noviembre) pero sobre todo se han movilizado a lo largo y ancho de las negociaciones, haciendo contra peso a los grupos lobistas que han impulsado la defensa de los combustibles fósiles desde el inicio de las negociaciones. Por ello, esas voces de contra peso deben mantenerse fuertes dentro y fuera de las negociaciones.

¿Que sigue?

Algunas personas piensan que este proceso es banal y que no debería seguirse, sino que se debería actuar desde lo local, mientras que otras piensan que este proceso es el que va a mandar las señales necesarias al mundo. Lo cierto es que ambos procesos son necesarios. Sin un régimen que ponga “límites” a las emisiones, no habría señales de las cuales se podrían “agarrar” los procesos nacionales, pero es cierto, que la acción nacional cobra el mayor peso para el cumplimiento de todo acuerdo internacional.

Por lo anteriormente expuesto, es difícil decir si la COP26 fue un éxito o un fracaso, lo que si podemos decir es que son avances necesarios, pero absolutamente insuficientes a la luz de la emergencia climática, no tenerlo sería peor. Por ello, a la población y a los actores clave les quedan al menos tres tareas impostergables:

1. Exigir el aumento de la ambición de las NDCs, que incluya acciones tanto de mitigación como de adaptación, ambas al mismo nivel de importancia. Esta revisión debe ocurrir antes del balance global que tendrá lugar en 2023.

2. Exigir que haya un plan de implementación de las NDCs que incluya una clara determinación de necesidades, incluidas de financiamiento, estas necesidades deben reflejar no solo lo que los gobiernos quieren, sino también lo que los actores no gubernamentales necesitan. Esto será fundamental para una nueva meta de financiamiento.

3. Exigir más transparencia en la acción climática. La única forma de saber como vamos es mejorando la transparencia, de eso dependerá evaluar el avance y las brechas, y esa es tarea local que no debe esperar un año más, se debe actuar con urgencia desde ya.